Rapport 2023

Ladda ner rapporten

Klimatpolitiska rådets rapport 2023 (pdf)

Sammanfattning

Stigande halter av växthusgaser i atmosfären har rubbat balansen i jordens klimatsystem vilket har medfört en snabbt stigande global medeltemperatur. Den globala uppvärmningen ligger nu på drygt 1,1 grader jämfört med förindustriell tid. Utöver högre temperaturer har detta lett till fler extrema väderhändelser, smältande isar och stigande havsnivåer. De ekologiska, ekonomiska och sociala effekterna av klimatförändringarna blir allt påtagligare.

Sveriges utsläpp behöver minska snabbare än de hittills gjort

De globala utsläppen måste snabbt vända nedåt och följas av radikala minskningar. Detta för att vi fortfarande ska kunna begränsa den globala uppvärmningen i enlighet med Parisavtalet och undvika de mest dramatiska negativa konsekvenserna av ett förändrat klimat.

Under snart två decennier har utsläppen i Sverige minskat varje enskilt år, förutom de år då ekonomin återhämtade sig från finanskrisen och covid-19-pandemin. Men för att nå Sveriges klimatmål och bidra till att hejda de globala klimatförändringarna måste utsläppen minska snabbare än hittills.

EU håller kursen och ökar tempot…

Trots att 2022 präglades av kriget i Ukraina och följande höga energipriser, så höll EU fast vid den färdriktning som medlemsländerna har kommit överens om när det gäller klimatomställningen. Nya beslut fattades för att snabbare komma bort från beroendet av fossil energi.

Under det svenska ordförandeskapet i EU pågår förhandlingar om ett stort reformpaket, det så kallade 55 %-paketet, som både innebär högre målsättningar och skärpta styrmedel. Målen inom EU har skärpts så att Sveriges åtaganden som medlemsland tydligt har närmat sig ambitionsnivån i Sveriges nationellt beslutade utsläppsmål. EU har dessutom beslutat om ett separat mål för nettoupptag av växthusgaser i skog och mark, vilket ställer ökade krav på Sverige.

…medan Sverige har förlorat styrfarten

Den politik som den nya regeringen hittills presenterat är inte tillräcklig för att nå klimatmålen för år 2030. I stället för att snabbt minska utsläppen kommer hittills beslutade och aviserade förändringar tvärtom, också enligt regeringens egen bedömning, att i närtid öka utsläppen. Det gäller framför allt från inrikes transporter och arbetsmaskiner. De insatser som regeringen beslutat om, för att till exempel öka koldioxidupptaget i skog och mark eller stimulera klimatinvesteringar i andra länder, kommer inte att kompensera för uteblivna stora utsläppsminskningar i Sverige till år 2030.

Klimatpolitiska rådet har under flera års tid framfört att klimatomställningen behöver accelerera och utsläppen minska snabbare än hittills. Det vore anmärkningsvärt och allvarligt om minskningen nu inte bara skulle gå för sakta, utan vändas i motsatt riktning. Det skulle bli första gången under åtminstone två decennier som förändringar av Sveriges nationella politik sammantaget leder till ökade utsläpp av växthusgaser.

EU:s så kallade gröna giv innehåller en bred reformagenda som knyter ihop klimatomställningen med insatser för bland annat biologisk mångfald, ökad resurseffektivitet och cirkulär ekonomi. Den svenska regeringens nya politik hittills signalerar tvärtom ett avsmalnande perspektiv mot energisektorn och specifikt på ny elproduktion. Detta fokus är för smalt för att politiken ska kunna leda till att klimatmålen uppnås på ett hållbart sätt.

Höga krav på den kommande klimatpolitiska handlingsplanen

Enligt klimatlagens krav ska regeringen under 2023 presentera en klimatpolitisk handlingsplan för den pågående mandatperioden. Klimatpolitiska rådets utvärdering av den nuvarande politiken samt vår uppföljning av den tidigare handlingsplanen, myndigheternas underlag och EU:s pågående reformer leder till ett antal rekommendationer för denna och framtida handlingsplaner.

Utforma en politik som sänker utsläppen och leder till att klimatmålen 2030 uppnås

Regeringens klimatpolitiska handlingsplan behöver innehålla både tillräckliga insatser för att nå 2030-målen och strategiska insatser som ger förutsättningar att nå framtida etappmål och noll nettoutsläpp senast år 2045. Det ena kan inte ersätta det andra. Varje kilo koldioxid ­­­som släpps ut fortsätter att påverka klimatet under århundraden. Det finns klimatologiska, ekologiska, ekonomiska och sociala risker med att skjuta upp utsläppsminskande åtgärder.

I fjolårets rapport presenterade Klimatpolitiska rådet fem övergripande rekommendationer för en klimatpolitisk handlingsplan som kan accelerera klimatomställningen. Dessa rekommendationer är fortfarande giltiga:

• Förbättra styrningen av statliga myndigheter och samordningen mellan olika politikområden och beslutsnivåer.
• Stärk målbild och styrmedel på viktiga områden.
• Skapa bättre förutsättningar för investeringar som bidrar till att klimatmålen nås.
• Genomför ett brett kunskaps- och kompetenslyft för klimatomställningen.
• Agera proaktivt, koordinerat och kraftfullt i EU.

Handlingsplanen behöver tydligt visa hur EU:s gröna giv och 55 %-paketet ska implementeras i Sverige.

Regeringen behöver också säkerställa att den kommande handlingsplanen – till skillnad från den förra – lever upp till klimatlagens krav. Det gäller framför allt att inkludera en tydlig tidsplan för hur olika insatser ska genomföras och en bedömning av insatsernas påverkan på utsläppen av växthusgaser.

Prioritera och koordinera genomförandet

Klimatpolitiska rådets uppföljning av den första klimatpolitiska handlingsplanen 2019–2022 visar att regeringen genomfört de flesta konkreta insatser i planen. Undantagen gäller några större reformer som i flera fall har utretts men inte tagits vidare av regeringen. Vår bedömning är att genomförandet av insatserna i planen tappade tempo i slutet av mandatperioden samtidigt som regeringens klimatkollegium, lett av statsministern, upphörde att vara aktivt. Klimatpolitiska rådets utvärderingar, liksom andra rapporter, visar på vikten av koordinering mellan olika politikområden inom regeringen och Regeringskansliet.

Redovisa en tydlig och transparent uppföljning

Klimatpolitiska rådet har återkommande kritiserat regeringen för att den årliga klimatredovisningen till riksdagen nästan helt saknat en uppföljning av genomförandet av den klimatpolitiska handlingsplanen. Inte heller under 2022 redovisades i vilken grad eller på vilket sätt den avgående regeringen genomfört sin handlingsplan. Detta behöver förändras under nuvarande mandatperiod. En systematisk uppföljning är viktig för regeringens eget arbete och för att skapa tydlighet och transparens gentemot medborgarna, i linje med klimatlagens syfte.

Förbättra underlag och processer

På uppdrag av den tidigare regeringen har flera myndigheter presenterat underlag till den kommande klimatpolitiska handlingsplanen. Klimatpolitiska rådets genomgång visar att förslagen i de tre underlagen är otillräckliga för att nå 2030-målen. Förslagen från myndigheterna kan framför allt ge effekt på längre sikt.

Huvudförklaringen till detta är att när förslagen utarbetades så pekade existerande utsläppsprognoser på att gällande politik var tillräcklig för att nå 2030-målen. Detta har ändrats. För att undvika en liknande situation i framtiden bör det i underlagen till nästa handlingsplan finnas förslag på insatser som tillsammans ger större utsläppsminskningar än vad som krävs för att nå målen. Det skulle ge regeringen möjlighet att prioritera insatser i handlingsplanen utifrån politisk inriktning och oväntade omvärldshändelser.

Klimatomställningen behöver genomsyra alla relevanta politikområden. Klimatpolitiska rådet ser därför positivt på att regeringen lät fler myndigheter ta ansvar för underlagen till klimathandlingsplanen. Ett stående uppdrag till relevanta myndigheter skulle ytterligare stärka delaktighet och ansvar för klimatomställningen inom deras respektive ansvarsområde. Dessutom skulle det förbättra förutsättningarna att långsiktigt bygga upp kompetens inom klimatområdet.

Synergier, konflikter och andra samhällsmål

Att fasa ut alla fossila energikällor och minska utsläppen av växthusgaser till noll innebär en genomgripande omställning av samhället. Klimatomställningen är samtidigt en förutsättning för att kunna nå andra samhällsmål, exempelvis inom ekonomi, folkhälsa, välfärd och säkerhet, liksom andra miljömål. Denna stora, grundläggande och långsiktiga synergi mellan klimatmålen och andra samhällsmål hindrar inte att omställningen på kort sikt kan och kommer att skapa konflikter – men också synergier – i relation till andra mål och intressen.

För att göra kloka vägval och avvägningar mellan olika mål är det viktigt att klimatet beaktas inom alla politikområden. Klimatpolitikens inriktning behöver i sin tur ta hänsyn till andra samhällsmål. Politiken behöver uppfattas som rättvis utifrån hur kostnader och nyttor fördelas, hur olika aktörer kan framföra sina synpunkter och hur existerande rättigheter eller praxis erkänns och tas hänsyn till.

Långsiktighet i turbulenta tider

Målkonflikter, och ibland även synergier, blir tydligare i ett krisläge när mer står på spel och kraftfulla beslut behöver fattas. Ett exempel är politikens hantering av de snabba energiprisökningar som skedde under 2022. Med kort varsel beslutades om insatser för att dämpa effekterna på hushåll och näringsliv. Vissa av dessa beslut har tydligt försvårat möjligheterna att uppnå de klimatpolitiska målen.

Händelseförloppet illustrerar två saker. För det första att politiken för klimatomställningen bör göras så robust som möjligt inför liknande omvärldshändelser. Det kan exempelvis ske genom åtgärder för en effektivare energi- och resursanvändning liksom en mer diversifierad tillförsel av energi och andra resurser.

För det andra bör inte kortsiktiga krisåtgärder utformas så att de försämrar möjligheten att nå långsiktiga mål. Det är olämpligt att förändra exempelvis reduktionsplikten som en snabb krisåtgärd, utan att analysera de långsiktiga konsekvenserna. Funktionen hos sådana klimatpolitiska styrmedel är starkt beroende av långsiktigt förtroende och stabilitet. Det kan naturligtvis bli nödvändigt med riktade stödinsatser under en kris, men sådana stöd bör utformas på ett sätt som ger incitament till klimatomställning, till exempel energieffektivisering.

I händelse av att resursprischocker i framtiden motiverar fler liknande politiska insatser som under 2022 behöver regeringen och myndigheterna vara bättre förberedda. Det skulle ge förutsättningar att utforma och genomföra tillfälliga stödinsatser som är snabbare, mer träffsäkra och inte motverkar långsiktiga samhällsmål som klimatomställningen.

Planerings- och beslutsprocesser för en accelererad klimatomställning

När omställningen accelererar är det naturligt att både konflikter och synergier med andra mål eller intressen blir synligare och mer konkreta. För att exemplifiera detta har Klimatpolitiska rådet tittat närmare på de storskaliga industrietableringar med kopplingar till klimatomställningen som startat i övre Norrland. Expansionen förutsätter att hela samhället ställer om och den höga hastigheten leder i sig till flera utmaningar. Bland annat är de etablerade planeringsprocesserna och samarbetsformerna otillräckliga för att hantera hastigheten i industriomställningen. Detta gäller såväl mellan olika politiska nivåer som mellan olika aktörer på nationell, regional och lokal nivå.

Utmaningarna när det gäller arbetsformer och processer handlar bland annat, men inte enbart, om tillståndsprocesser av olika slag. Processerna behöver förnyas så att de klarar en accelererad omställning och samtidigt är förutsägbara och inkluderande, förmår beakta olika intressen och göra avvägningar mellan olika samhällsmål. Det krävs politisk vilja att se utmaningarna och lösa problem, mod att prioritera och fatta beslut, liksom kompetens och resurser. Ledarskapet är en nyckel.

Konsekvensbedömningar, myndighetsstyrning och översyn av samhällsmålen

Klimatfrågan berör alla samhällsområden och behöver genomsyra den samlade politiken. Klimatpolitiska rådet har tidigare pekat på behovet av konsekvensbedömningar som inkluderar påverkan på möjligheterna att nå klimatmålen i samband med alla utredningar och politiska förslag. Vidare har Klimatpolitiska rådet poängterat vikten av att regeringen lyfter fram klimatmålen i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev.

Regeringens myndighetsstyrning är i sin tur beroende av hur de övergripande samhällsmålen är utformade. När den tidigare klimatpolitiska handlingsplanen antogs ställde sig riksdagen bakom att regeringen vid behov omformulerar målen i samband med översyn av respektive samhällsmål, så att de är förenliga med klimatmålen. Utifrån en genomgång av alla de över ett hundra mål som presenteras i regeringens budgetproposition har Klimatpolitiska rådet identifierat ett antal politikområden där en sådan översyn bör prioriteras.

En sammanhållen berättelse om klimatomställningen

En viktig aspekt på ledarskap för samhällsförändring handlar om att förankra politiken i en större berättelse om varför förändringen behövs, om möjligheten till en bättre framtid och om vägen dit. En sådan berättelse behöver lyfta fram den stora, övergripande synergin mellan att hejda klimatförändringarna och möjligheterna att nå i stort sett alla andra samhällsmål. Det skulle skapa bättre förutsättningar för politiken att navigera i turbulenta tider, få en bred acceptans även för svåra beslut och kunna bidra till en gemensam färdriktning och framtidstro.

Rekommendationer till regeringen

• Utforma en klimatpolitisk handlingsplan som leder till en accelererad klimatomställning så att utsläppen minskar i närtid och klimatmålen 2030 uppnås.

• Se till att handlingsplanen omfattar alla sektorer och utnyttjar hela den samlade politiken för att nå det långsiktiga målet om noll nettoutsläpp 2045 och därefter negativa utsläpp.

• Säkerställ att genomförandet av handlingsplanen prioriteras och koordineras inom regeringen under ledning av statsministern.

• Följ årligen upp genomförandet av handlingsplanen i klimatredovisningen till riksdagen.

• Ge relevanta myndigheter ett stående uppdrag att lämna underlag till den klimatpolitiska handlingsplanen med förslag som ger utsläppsminskningar som överstiger klimatmålen.

• Gör samhället mindre känsligt för framtida resursprischocker, till exempel genom åtgärder för effektivare energi-, material- och produktanvändning och diversifierad tillförsel.

• Bygg upp kompetens och beredskap för att i framtiden kunna utforma och effektivt genomföra kortsiktiga krisinsatser utan att dessa motverkar möjligheterna att nå långsiktiga klimatmål.

• Fortsätt utveckla goda exempel på planeringsprocesser och samverkansformer som kan bidra till en accelererad omställning och samtidigt bättre ta tillvara synergier och göra avvägningar mellan olika intressen.

• Genomför under mandatperioden en översyn av relevanta samhällsmål för att säkerställa att mål och styrning är förenliga med klimatmålen, i linje med vad riksdagen tidigare beslutat.

• Utveckla en tydligare, övergripande berättelse om Sveriges klimatomställning.

Ladda ner presentationen från rapportlanseringen

Klimatpolitiska rådets rapportpresentation 2023 (pdf)

(Vid användning ska källan ”Klimatpolitiska rådets rapportpresentation 2023” anges. Innehållet får inte förvanskas eller tas ur sitt sammanhang).